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依法行政的路径法治的框范
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来源：《管理观察》2015年第06期
早在1999年，依法行政被写入，2004年3月颁布《全面推进依法行政实施纲要》，2010年又发布《关于加强法治建设的意见》，十八届四中全会提出法治国家、法治、法治社会“三位一体”建设目标，并用“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”24个字对法治进行定位，不仅明确了法治的内涵，也揭示了法治的内在品质。
深入推进依法行政，加快建设法治，是依法治国方略的关键环节。十八届四中全会决定就此推出30多项制度措施，这是依法行政的路径、法治的框范。就在全会闭幕的第二天，党组会议专题研究部署推进依法行政、建设法治工作，这是对全会精神做出的快速回应和落实。 权力法定化 加强推行权力清单制度
转变职能是深化行政改革的核心，也是建设法治的必要条件。改革开放以来，为适应经济社会的发展，职能已有了重大转变，但目前还存在着不少问题，诸如不作为、乱作为现象较为突出，造成行政权力无边际，“管天管地管空气”，不仅制约了市场、企业和社会的作用发挥，也不利于更好发挥的作用，还容易导致权力寻租。为此，四中全会决定提出8个字的要求，那就是“职能科学、权责法定”，推出6项措施强调要完善行政组织和行政程序法律制度，提出“机构、职能、权限、程序、责任”5个法定化，指出职能转变的总路径。
加快推行权力清单制度。推进依法行政，就是要对行政权力进行全方位的规范，包括在事前的权力授予上，做到授予有据；在事中的权力行使上，做到行使有规；在事后的权力监督上，做到监督有效。因此，四中全会决定首次在党的纲领性文件中提出，加快推行权力清单制度。权力清单制度，是当前全面深化改革的一个热词，就是运用法治方式厘清与市场、与社会的边界，依法界定职能和权限，将行使权力的依据、内容、方式和流程向社会公布，不得法外设定权力，使“法定职责必须为、法无授权不可为”，使市场和企业“法无禁止即可为”，建设法治经济和法治社会，把职能切实转变到宏观、市场监管、公共服务、社会治理和环境保护上来，建立有限有为的法治。
就在四中全会闭幕的第二天，李克强主持召开的党组会议强调，继续大力推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。在地方上，推行权力清单制度也有了配套措施。例
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如，作为中国改革开放的探路先锋和重要窗口，浙江在责权清单与法治构建探索方面也走在全国前列：今年7月，浙江在全国率先部署 “责任清单”工作，并形成“四张清单一张网”的总抓手：权力清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单、责任清单，浙江政务服务网。其目的是通过权责清单的制度杠杆，撬动自身改革。 行政决策科学化 给“三拍”干部套上紧箍咒
依法决策是实现决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确的重要保障，是依法行政的基础和前提。但从实践看，一些行政机构和领导干部超越法定权限、违反法定程序、随意决策的问题依然存在，决策“拍脑袋”、实施“拍胸脯”、出问题“拍屁股”走人的现象十分突出，由此产生的决策失误、政绩工程、形象工程，给经济社会建设带来巨大损失和浪费，人民群众反映十分强烈，甚至酿成重大的公共件。为了给“三拍”干部套上紧箍咒，四中全会决定确定了重大行政决策五个法定程序，将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策的必经法定程序，划出了行政决策的“硬杠杠”。
严格执行重大决策终身责任追究制度。有决策必有责任是依法行政的最基本要求。四中全会决定首次明确提出，严格执行重大决策终身责任追究制度。将决策权利和决策责任直接挂钩、终身挂钩，是四中全会决定的一大亮点。建立重大决策终身责任追究制度，加大了决策责任追究的力度，对不依法决策造成重大损失的，不能再以“交学费”简单了事，而是要“倒查算1日账”。这表明，只有真正对逾越法律的干部“算老账”，才能形成威慑力。
积极推行法律顾问制度。十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”，四中全会决定进一步提出“积极推行法律顾问制度，建立法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”这是党对我国社会主义法制建设实践经验的总结，也为中国法律顾问制度的全面建立和推行提供广阔空间。目前，法律顾问工作在全国范围内已全面铺开，现在法制办牵头，中组部、司法部等其他部门参加，正在研究普遍建立法律顾问制度，明后年将陆续制定一些制度，把这项制度真正尽快建立起来。 行政执法综合化 大力提高公信力
改革行政执法，提高执法能力，是依法行政、建设法治所面临的迫切任务，也是公正文明规范执法的重要保障。但长期以来一些领导干部以权压法、权钱交易、徇私枉法等问题被老百姓深恶痛绝，选择性执法、执法不公、以罚代管等现象仍然存在，严重损害了公信力：为此，四中全会决定对执法的问题着墨较多，提出推进制度建设的要求，包括行政执法和刑事司法衔接机制、行政裁量权基准制度、政执法责任制等。
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大力推行综合执法。深化行政执法改革的重点是推行综合执法，目前各地开展试点已有十余年时间，取得了很大成绩，也积累了经验，同时也存在不少矛盾和问题，诸如多头执法、重复执法、执法扰民等问题还没有根本解决，“七八个管不住一顶破草帽”的现象依然存在。有鉴于此，四中全会决定提出，要根据不同层级的事权划分，整合行政执法资源，优化执法力量配置，大幅减少市县层级执法队伍种类，推进食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、城乡建设等领域的综合执法改革，提升行政执法的能力。
建立健全行政裁量权基准制度。目前，滥用自由裁量权，同事不同罚，处罚畸重畸轻，显失公平公正，是群众反映比较强烈的一个突出执法问题。四中全会决定提出，要细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。今后，各地应从制度机制上防止出现“选择性执法”、“倾向性执法”问题。科学合理制定裁量标准，在法律规定的行政处罚幅度内，根据过罚相当原则，结合经济发展、行政案件发案等情况，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，为公正执法提供制度依据。 权力监督公开化 创新权力约束机制
任何不受监督的权力都容易滋生：加快建设法治，必须强化对行政权力的制约和监督，把权力关进法律制度的笼子。多年来的实践表明，一些行政权力之所以被滥用，与权力封闭运行，暗箱操作，缺乏制约监督，责任追究不够，行政违法行为得不到及时纠正和惩处，有着直接的关系。四中全会决定对此十分重视，提出多达11条制度措施，强调要强化对行政权力制约和监督，除了通常的监督、民主监督、司法监督外，还提出加强党内监督、行政监督、审计监督、社会监督、监督，形成8个维度的全方位监督，旨在建立科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。
不断加强内部监督。以往对权力监督更多的是外部监督，而四中全会决定提出，要通过对权力的适当分离，形成相互制约的内部监督机制。这是一个非常响亮的提法，就是对内部机构权力分工，通过分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制，防止权力滥用，实现权力之间的相互制约，形成一种外部、内部协同监督机制，建立常态化监督制度。
促进政务公开常态化。“有权必有责、用权受监督”是现代法治的基本要求，也是提高治理能力的必要保障。将“权力关在制度的笼子中”与将“权力放在阳光下运行”是一个问题的两个方面。的权力运行必须依法规范，同时“公开”是最好的防腐剂和免疫药。2008年我国就出台了信息公开条例，其中有一些问题仍没有明确。不过，这次在四中全会决定中有了明确表述，即坚持“以公开为常态，不公开为例外”的原则，特别强调要实现“五个公开”，包括决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。可以期待，政务公开将形成一种常态，越来越成为各级依法行政的“必答题”而非“选择题”。
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