农民权益保障视野下的农村土地征收程序问题研究

技柬与市场　专题研究　第１８卷第７期２０１　１年　农民权益保障视野下的农村土地征收程序问题研究　韩俊芳，曾礼欢　（四川大学公共管理学院，四川成都６１００６４）　摘要：随着我国工业化、城镇化建设步伐的加快，农村集体土地被国家征收的数量逐年增多。如何才能缓解土地征收行　为与农民权益保障之间日益扩大的张力，是迫切需要解决的重大问题。　关键词：土地征收；征收程序；农民权益保障　ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００６－８５５４．２０１１．０７．３０７　土地征收，是国家为了公共利益的需要，依照法律规定的　益主体的农民的参与权、知情权等被严重忽视，被征地人没有　权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地　充分的话语权，缺乏表达自己意见的机会，在征地过程中的参　征为国家所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权　与程度非常有限。　人予以补偿和妥善安置的行为。　在补偿方案的确定上，由市、县土地行政主管部门会同有　随着我国工业化、城镇化建设步伐的加快，我国土地需求　关部门确定后，才由地方公告，听取被征地的农村集　量大大增加。为了满足工业化、城镇化的进程以及发展的需要，　体组织和农民的意见，对农民提出的意见只在确需修改的情况　土地征收越来越频繁，处于城乡结合部的大量的农村集体土地　下才改动。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实　被国家征收的数量逐年增多，以作为城市用地最主要的来源。　际参与听证的保障渠道，难以保障被征收者的利益获得公正的　根据人力资源与社会保障部的统计，我国目前有将近６　０００　保护。　万失地农民，在土地大量被征收的同时，很多农民都面临“种田　（３）对农民的救济程序规定不足。根据《土地管理法》及《实　无地，就业无岗，低保无份”的尴尬境遇。如何确保农民在征地　施条例》，被征地者对征地范围、补偿标准等存在争议的，由县　过程中以及失去土地后的权益保障问题，成为了越来越突出的　级以上地方协调；协调不成，由批准征地的　问题。　裁决。《征用土地公告办法》中规定，征地、安置争议不影响征用　在我国农村土地征收过程中，对农民权益侵害最严重也是　土地方案的实施，这就意味着可以在补偿、安置等关键问　最难以抗拒的是行政主体滥用土地征收权的违法行政行为。如　题还没有最终谈妥的情况下，可以无视被征地农民的反对而强　何防止具有扩张性和侵略性的权力对农民权益的严重威　行征地，裁决的结果也无法改变土地被征的实施。另外，现有的　胁，如何通过权利制衡限定的权利，从而保护弱势农民的　土地征收补偿法律法规也没有规定对裁决不服的救济途径，根　权益，是我们必须要面对和解决的问题。　据《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一　１　农村土地征收程序中存在的问题　致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不　依照法律规定的程序，是土地征收权合法行使的程序保　能向人民起诉。　障。土地征收程序是土地征收主体在实施土地征收行为时必　（４）现行征地程序欠缺征后跟踪检查的环节。一旦有关征　须遵守的方式、步骤、次序以及时限的总称。我国《土地管理法》　地手续办完，有关土地行政主管部门即认为农村土地征收已结　《土地管理法实施条例》以及《征用土地公告办法》等行规　束，其职责已完成。至于征后是否存在擅自改变用地方向，少征　的若干条文规定了土地征收的工作程序，将征地程序概括为　多用、征而未用，以及是否存在补偿费用分配和管理不当等问　“两方案、两公告、一登记”。但是，从土地征收的实践当中，我们　题，往往无人过问。　可以看出，上述法律和行规对土地征收程序只是作了原则　２土地征收程序的完善　性的规定，缺乏规范性，在实践中操作性不强，无法发挥控制和　针对土地征收程序的以上缺陷，为了约束行政机关的行政　约束农村土地征收权的目的。具体表现在：　权力，保护被征地农民的权益，我们必须进一步完善土地征收　（１）土地征收的认定阶段。对于农村土地征收，应当将公益　的程序，对的土地征收权进行制约，以防止征收权的滥用，　性目的的审查放在土地征收程序的首位。而在具体的土地征收　及随意侵害农民的土地权益的行为，从而建立比较合理的土地　实践中，土地征收是缺少公共利益的认定这一阶段的。表现在：　征收程序，保护农民的土地权益，保障土地征收的顺利实施和　对于什么是公共利益，如何界定公共利益的范围没有明确规　完成。　定；公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合　（１）合理界定公共利益的范围。具体做法是由需用地人提　法性的专项审查，在征收公告中没有征收目的合法性的专门说　出征收申请，由有关机构对需用土地人的项目是否符合社会公　明。　共利益进行审查和确定。由于主管部门是土地行政管理　（２）土地征地的实施阶段。农民的程序参与权被剥夺。我国　机构，而土地征收常常是由地方土地行政管理机构执行。因此，　征地审批是行为，征地方案的批准是说了算，作为利　可在和省、自治区、直辖市设置专门机构，由它对需　４４１　专题研究　ｒＥＣＨＮｏＬｏＧＹ　ＡＮＤ　Ｍ＿ＡＲＫＥｒ　Ｖｏ１．１８，Ｎｏ．７，２０１　１　用土地人的项目进行认定。　第五，完善土地征收的救济程序。为了维护被征地人的合　法权益，规范行为，必须健全土地征收补偿的救济机制，通　（２）完善征收土地的公告和通知程序。在征收农民集体土　地之前，必须认真履行告知、确认程序，充分尊重和保障被征地　过法律、行规设定有效的救济途径，来保障农民的权益。从　保护集体和农民个人的权益出发，如果被征收人对补偿标准不　满，应该赋予其有向上一级行政机关请求行政复议或向提　农民的知情权，扩大农民参与的范围和程度。从征地程序的开　始阶段就允许集体和农民参与，让集体和农民的参与贯穿征地　的全过程。征地机关在接到申请后应将用地单位的用地目的、　范围、期限、面积等进行公告，并通知被征收的集体和农民。公　告、通知要遵循合理、及时原则，要在合理的时间内提前告知集　体和农民相关情况，使其有充足的时间准备，及时参与有关程　序。集体和农民可以通过递交书面意见、要求举行听证会等方　式参与。征地审批机关对审查的情况和结果要及时向集体、农　民和用地单位通知或公告。　第三，明确事先补偿的原则，严格采取“先签补偿协议后实　施征收”的程序，遏制补偿费的拖欠和截留，保障被征地人的合　出诉讼的权利。　３总结　综上所述，我们要根据我国的实际情况，进一步健全和完　善我国的土地征收的程序。在土地征收之初，将公益性目的的　审查放在土地征收程序的首位，在整个土地征收过程中，应该　时刻注意被征收人在征地行为过程中的参与，设置科学、合理　的救济措施，保证被征收人对征地的过程及其征地补偿、安置　等存有争议时，可以通过行政复议、行政诉讼等救济途径，有效　维护自己的合法利益，从而保证土地征收工作的顺利进行。　参考文献：　法权益。所谓事先补偿程序是指行政主体在取得土地所有权　前，必须先对土地所有者和使用者进行补偿，至少必须与其就　补偿的范围、标准、方式及补偿金的支付时限等问题达成协议。　第四，建立健全土地征收补偿听证制度。国土资源部于　２００５年底印发的《国土资源管理系统全面推进依法行政规划》　要求：“国土资源管理部门在拟定或者修改区域性征地补偿标　准时，应当依职权组织听证。在拟定拟征地项目的补偿标准和　安置方案时，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。当　【１］　中华人民共和国土地管理法．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｂａｎｓｈｉ／　２００５—０５／２６／ｃｏｎｔｅｎｔ９８９．ｈｔｍ．　＿【２］　中华人民共和国土地管理法实施条例．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｘｔｇｔｚｙ．　ｇｏｖ．ｃｒｄｆｌｆｇ／ｌｆｆｇｌ－２．ｈｔｍ．　［３】张树义．行政程序法教程．中国大学出版社，２００５，（８）．　［４］蔡惠燕．浅谈土地征收程序的若干问题．中国土地征收法　律网．　事人要求听证的，应当依法组织听证。”因此，在土地征收补偿　实践中，一定要建立健全听证程序。　【５】　陆海燕．论农村土地征收程序的缺陷和重构．对外经济贸　易大学．２００７．　（上接第４３９页）　医生是一门实践性很强的职业，因而医德具有实践性的特　日益增长的健康需求，继承和发扬包括古代医德在内的祖国传　点，它贯穿于医疗活动的始终和各个环节。要针对医德的实践　性特点，借鉴古代医家传带弟子的做法，在医学生的临床实习　工作中，传授医术的同时，融入医德教育的内容，把医德行为规　范教育同医疗实践活动有机地结合起来。实习班组要组织学生　多开展一些自我教育活动，运用医患角色扮演的方法，多站在　患者的角度，体会患者的难处，为患者提供更方便优质的服务，　这样既能满足患者的需求，也陶冶了医德情操；还可以通过开　统医药学的核心内容，使得在随着时代的变迁和进步的同时，　不断提高医疗行业的行为道德和规范标准，构建和谐的医患关　系，更好地维护人民群众的生命和健康。　２．２以史为鉴．树立正确的医学道德教育理念　医学道德教育要使医学生认识到做一个具有良好道德素　养的医务人员，做一个与人为善和乐于施善的人是十分快乐和　幸福的，这种救死扶伤的行为终究会得到回报。古人云：“恶有　恶报，善有善报”，这是人类社会的普遍公理，在当今社会对绝　展职业道德知识竞赛等活动，促进道德素质的提升，不断增强　实习期间的医德责任感，促进实习效果的提高。　参考文献：　［１】郑娅．从古代医家高尚医德看医学职业道德教育【Ｊ］．辽宁中　大多数人来讲仍然是有效的。一般而言，讲道德的人心地善良、　乐于助人，持这种心态的人在对他人作出行为时，得到的回报　也是一样的，从其自身来说，他也获得自身利益，这种物质和精　神的利益使得他们在生活中始终保持乐观向上、心态平和的心　理状态，从而促进了身心健康发展。因此在医德教育中，要正确　医学院学报，２００４，（１）．　【２】干祖望．中医传统医德体系初探．湖南中医药导报【Ｊ１，２００１，　（６）．　理解医学道德的作用和社会功能，用一种健康且符合时代特征　的的道德理念来指导医务工作。政治经济学告诉我们，道德作　为社会意识形态的一部分，对社会稳定起着不可或缺的积极作　［３】段莉敏，等．传统医学道德与儒家思想【Ｊ］．学理论，２０１０，（１２）．　作者简介：　毛启刚（１９７４一），男。四川泸州人。硕士研究生学历，助理　用，医德也是如此。因此，要以古代医德为借鉴，树立符合时代　精神的医德教育观，通过对医学生的医德教育，培养医学生正　确的医德观念，使得他们踏人工作岗位后，更好地履行救死扶　伤职责，以促进和谐医疗秩序的形成。　２．３加强医德教育实践。陶冶高尚的医德情操　研究员。研究方向：思想政治，诉讼法学。　李昌荣（１９５４一）。男。湖北天门人。本科学历，副研究员，成　都医学院副院长，研究方向：思想政治。　基金项目：四川省教育厅重点课题《社会主义核心价值体　系引导下的大学生民族精神教育研究》．编号：ＣＪＳ０９－－０８１。