加快推进社会保障工作

高度关注民生问题，预防社会危机，加快推进社

会保障工作

龚维斌

国家行政学院社会和文化教研部副主任、教授

课程前言

总理在今年的工作报告中指出：加快完善社会保障体系，一是要推进制度建设。完善基本养老保障制度，继续开展作势个人账户试点，全面推进省级统筹。制定实施农民工养老保险办法。新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县市。出台养老保险关系，转移接续办法。完善失业、工伤、生育保险制度。健全城乡社会救助制度。二是扩大社会保障覆盖范围。重点做好非公有制经济从业人员，农民工，被征地农村，灵活就业人员和自由职业者参保工作。农村低保要做到应保尽保。切实加强社会保障基金监管，保证基金安全。三是提高社会保障待遇。今明两年继续提高企业退休人员基本养老金，人均每年增长10%左右。继续提高失业保险金和工伤保险金标准，进一步提高城乡低保，农村五保等保障水平，提高优抚对象抚恤和生活补助标准。大力发展社会福利事业和慈善事业。多渠道增长全国社会保障基金。财政拟投入社会保障基金2930亿元，比上年与技术增加439亿元，增加17.6%，地方财政也要加大投入。总理关于大幅度提高社会保障水平的工作报告，引起了全国人民的广泛关注，也为我们应对当前的金融危机增加了一个有效的砝码。

其实在工作报告出台之前，人力资源和社会保障部、财政部、国家税务局总局联合就下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，要求采取“五缓四减、三补两协商”的应对措施，减轻企业负担，稳定就业形势。所谓“五缓”就是指对暂时无力交纳社会保险费的困难企业，在一定条件下允许交纳养老、医疗、失业、工伤和生育五项社会保险费。“四减”是阶段性降低养老保险外的四项社会保险费费率。“三补”是指使用失业保险基金为困难企业稳定岗位、支付社会保险补贴和岗位补贴，以及使用就业专项资金对困难企业开展职工在岗培训给予补贴。“两协商”是指困难企业不得不进行经济性裁员时，对确实无力一次性支付经济补偿金的，在企业与工会或职工双方依法平等协商一致的基础上，可签订分期支付或以其他方式支付经济补偿的协议。所有这些措施都是在当前金融危机不断加深的特殊形式下采取的一些有效的应对措施。

如何加快社会保障体系建设就是我要与大家共同讨论的议题，我将从四方面展开讨论。

首先是第一方面，要加快完善社会保障体系的重要意义。

一、当前加快完善社会保障体系具有特别的重要意义

（一）加快完善社会保障体系有助于增强人们的消费信心、扩大内需

首先我认为，加快完善社会保障体系有助于增强人们的消费信心，从而扩大内需。健全完善的社会保障体系是经济运行的减震器和助推器。当经济衰退、失业率上升，人民生活水平下降时，失业保险和社会救助有助于提高社会购买力，拉动有效需求，促进经济复苏。在经济高涨，而失业率下降时，社会保障支出相应缩短，从而使即期的社会总需求不至过高而导致通货膨胀。而且可以通过调整社会保障税率和支付待遇支付标准，主动调整社会总需求，减少经济波动。

当前国际金融危机对我国经济的影响越来越明显，对外贸易受到严重的冲击，企业生存和发展面临诸多困难，就业形势严峻，居民收入增长缓慢，在这个阶段，完善社会保障制度可以稳定和增强人们的消费信心，为保持和扩大国内消费市场提供有利的保障。

其次，在完善社会保障下，充分的社会保障基金的投入和使用本身就是国内投资的重要组成部分，是民生工程的重要内容。目前我国看病、养老、住房等民生问题十分突出。据中国社会科学院、社会学研究所2008年5—8月在全国的抽样调查显示，看病难、看病贵、就业失业、住房价格过高、养老保障等分别是第二、第四、第五、第七位的社会问题。

另外，2008年底我国城乡居民存款余额已经达到20万亿，2008年居民存款新增4.63万亿元，是2007年的四倍多。尽管我们的银行储蓄利率一再下降，但是居民储蓄的积极性仍然居高不下，国内市场启动乏力。除了居民收入分配钱不合理之外，一个重要的原因是相当一部分老百姓消费信心不足，他们存钱为看病，存钱为买房，存钱为防老。

（二）、健全完善的社会保障体系有助于改变不合理的收入分配格局

当前我国居民收入在国民收入分配中的比重过低，而劳动分配在居民收入分配中所占的比例就更低。城乡之间，不同所有者之间，国有企业和机关事业单位之间在工资和劳动收入方面存在较大差距，存在分配不合理的现象。

据中国社会科学院、社会学所2008年5—9月在全国的抽样调查显示，收入差距过大已经成为排在第三位的社会问题，社会保障具有收入再分配的功能，国家建立基本养老保险制度和基本医疗保险制度，是实行社会统筹和个人账户相结合，公共财产承担兜底的功能，实现国民财富在各类不同群体以及代级之间的转移，从而缩小初次分配的收入差距。我国当

前不健全、不完善的社会保障制度不仅不利于缩小城乡居民收入的差距，反而进一步扩大了城乡居民之间、国有企业和个体私营企业之间、企业与机关事业单位之间的收入差距。

（三）健全完善的社会保障体系是保障弱势群体生存发展的重要手段，是实现社会公平正义的重要体现

改变不合理的收入分配格局本身就是社会公平正义的要求，而健全完善的社会保险、社会救助、社会福利等社会保障体系，通过全体社会成员之间的风险共担，保障弱势群体，老有所养、病有所医、住有所居、弱有所助、学有所教等等，是社会公平正义的重要保障和体现。

但是由于当前经济发展遇到一定的困难，导致农民工外出就业形势严峻，据今年年初财经领导小组办公室主任陈锡文同志发布的消息，全国有2000多万农民工今年出外打工就业遇到了困难，有611万大学毕业生将进入劳动力市场毕业就业。农民工与大学生这两大群体的就业遇到了前所未有的压力。而低收入群体、其他困难群体及其家庭成员的生活和医疗等方面的压力就更大了。

（四）健全完善的社会保障体系有助于减少社会矛盾，构筑长治久安的制度保障

我认为建立健全社会保障体系有助于减少社会矛盾，构筑长治久安的制度保障。社会保障是社会的稳定器。我国当前正处于各种利益矛盾多发的时期，收入差距过大，造成一部分群众生活困难，从而引发心理失衡，导致各种社会问题的发生，在这种情况下，完善的社会保障体系就显得尤为重要。

由于当前社会保障制度不健全、不完善，一部分高收入群体享有完备的、较高的社会保障、保险，而一部分低收入群体则没有享有应有的社会保险待遇或者享有的社会保险待遇较少、较低，引发不少上访或者是件。前年我去内蒙当地调研，当地一些同志告诉我一些企业在改制的过程中，由于社会保障制度不健全或者企业交纳基本的养老金、医疗保险费用有一定的困难，或者有些群体之间比如说企业的宣传干部与机关事业单位的养老保险待遇差异过大，引发了很多上访事件。

民以食为天，安居才能乐业，健全完善的社会保障体系可以为社会构筑一张安全网，为国家的长治久安奠定基础。

（五）健全加快完善社会保障体系建设，利用当前应对金融危机的契机，为子孙后代留下宝贵的制度遗产

当前金融危机对我国经济发展既是挑战，也是机遇。我们不仅可以利用这一契机扩大内需，改变长期以来形成的不合理的投资和消费的比例关系，重视民生需要，增进人们的社会福利，也可以利用这一契机加快新农村建设，进一步统筹城乡发展，改变不合理的城乡结构。

纵观我国的经济发展模式，特别过度依赖外贸、外向型经济，这种模式是非常有风险的。我们的外贸依存度比较高，所以更应该积极的扩大国内的需求。另一方面，前几年也有有识之士提出，说我们现在的经济发展更多的是投资拉动，而不是居民的消费需求拉动的，所以更要启动国内市场，拉动内需。这种建设性的意见并没有得到真正的重视和落实，一是因为 一些地方领导干部并没有能真正的认识到我们过去这种经济发展模式它存在的风险。但是也有一些人试图调整这种发展模式，从而去依靠国内的需求、依靠居民的消费需求。但是国内的市场一再启动却启而不动的另一个重要原因就是我们广大的农村市场，广大的基层的老百姓的收入并没有得到有效的提高。

所以这次金融危机对我们的外贸、外经贸工作在带来了很大的压力和挑战之余，也更是调整我们经济发展模式，调整我们经济结构的一个有利的契机。

淘汰落后的产能，使产业升级；培育国内市场，重点是农村市场，要把投资重点、建设重点放在城乡发展上。所以说，在统筹城乡发展的大局中，加快完善社会保障体系是应有之意。所以，在金融危机的局面中，各级领导干部和社会各界更容易对社会保障体系建设达成共识。因此我们应该抓住这一时机，抓紧建立和完善社会保障体系，为全面建设小康社会，为国家长期和谐稳定发展留下制度遗产。

1929年，席卷全球的经济大危机给美国以强大的冲击，银行、企业纷纷倒闭，大批工人失业，贫困问题成为美国当时最突出的问题，各种群众性的示威活动此起彼伏。1931年—1932年，美国举行过两次100万人参加的华盛顿反饥饿大，要求提供失业救济。美国早先广泛存在于大型工业、企业与运输业中的职业养老金计划，因30年代的大萧条而面临严重的预算危机，要求改革的呼声日渐高涨。

1933年，民主党人富兰克林·罗斯福取代共和党人胡福当选美国总统，上任后罗斯福深刻地认识到对于社会经济的动荡必须采取措施、摆脱危机、振兴经济、缓和国内劳资矛盾。于是他实行新政，推出了新的改革措施。罗斯福新政强调国家干预社会经济生活，包括由国家出面实行社会救济、社会保险和社会福利，应该说新政影响最深远的是社会保障。罗斯福在新政初期实施了许多社会救济措施，1935年8月14日通过的《社会保险法》充分体现了罗斯福的新政思想。《社会保险法》开宗明义的规定，本法案旨在增进公共福利，通过建立

一个联邦老年救济金制度，使一些洲得以为老人、盲人和所抚养的残疾儿童提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健、公共卫生和失业补助法的实施实行做出妥善的安排。根据社会保障法，联邦设立了社会保障署，主管社会保障事务。

瑞典在30年代的经济危机当中也成功的建立和完善了社会保障体系，所有这些从国内当前的形势发展需要和国际的经验都告诉我们，当前加快完善社会保障体系具有特殊的重要意义。

二、我国社会保障制度的发展历程和主要成绩

（一）我国社会保障制度的发展历程

20世纪80年代以来，我国一直在努力探索建立具有中国特色的社会主义社会保障体系，适应社会主义市场经济发展的要求的社会保障制度现在正在建立之中。

1979年之前我国实行的是计划经济，即“一大二公”的公有制经济，城乡实行两种不同的公有制体系，在城市我们以单位制作为社会管理方法，几乎所有的城市居民都生活在每个单位里面。

1966年以后，过去的劳动保险制度被废止，城市居民的生老病死各项福利主要是由各种单位提供。1958年以后，农村实行人民公社制度，所有的农村居民都变成农村人民公社社员，生产大队为农民提供各种各样低水平的社会保障和社会服务。随着改革开放以后，商品经济，特别是社会主义市场经济的建立，这种制度的基础不复存在。

因此，从80年代以后，特别是80年代中期以后，随着国有企业改革的深入，我国从到地方各级都积极探索与新的经济发展和所有制形式要求相一致的社会保障体系。开始是从养老保险做起，后来逐渐拓展到医疗保险。

到了上世纪90年代中后期，国有企业改革向纵深方向发展，现代企业制度逐渐被建立起来，因此1997年以后在借鉴发达国家社会保险制度、社会保障制度成功经验的基础上，结合中国的国情，我国明确提出要建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救助制度，提供最基本的社会保障。

经过20多年的努力，到目前为止我国初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城乡居民最低保障制度为主要内容的，适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系。其实除了以上这些体系，慈善事业、商业保险、军人优抚、优抚安置也得到了长足的发展。特别是进入新世纪以后，我国对于社会保障制度建立的重视程度越来越高，投入的力度越

来越大。社会保障体系在这几年进入了一个发展的快车道，社会保障的覆盖面正在不断扩大。

基本养老保险制度

计划经济时期只有国有单位的职工可以享受社会保险，改革开放以来随着多种所有制经济的发展和多种就业形式的出现，社会保险的覆盖范围逐步扩大，基本养老保险制度覆盖到城镇各类企业和个体工商户以及灵活就业人员。

到2008年10月底，全国参保人数达到2.1604亿人，而且国家目前正在积极探索建立机关事业单位养老保险制度。今年，劳动人事部决定继续在上海、重庆、广东等几个省市推行事业单位养老保险办法的试点工作。同时，现在正在制定和完善农民工参加养老保险的办法。前不久，人力资源和社会保障部已经把农民工参加养老保险办法的一些方案公开向社会征求意见。而且要进一步改革完善城镇职工养老保险制度，加强加大对社会保障的投入，强化责任，加强社会保障工作基础设施建设，提高经办机构的能力。

失业保险制度

失业保险制度的覆盖范围现在已经由国有企业职工扩大到城镇各类企业和事业单位职工。2007年年底，全国参保人数达到1.15亿人，年末，全国领取失业保险金人数为286万人，另有87万名劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的农民合同制工人领取了一次性生活补助。

基本医疗保险制度于1998年开始改革，目前已经覆盖到城镇各类机关、企业和事业单位。截止2007年12月底，覆盖人数达到1.8亿人，现在又过了一年2008年，应该是2亿人。

基本医疗保险制度

国家开始在部分城市试点城镇居民基本医疗保险，为全民享有医疗保险探索经验。2008年，全国城镇居民医保的试点城市达到229个，今年工作报告里面要求医疗保险试点覆盖人群要达到10%的城镇居民人群。目前很多没有列入国家试点的城市和地区，要么早已实行了这一制度，要么也开始启动了这个制度。

2007年底，参加城镇居民医疗保险的人数达到4291万人，2008年达到9000万人左右。2004年开始，我国在农村地区实行农村新型合作医疗制度，到2008年已经覆盖了91.5%的农村人口，大概总数是8亿多人。2007年，全国新农合基金支出346.6亿元，全国有4.5亿人次从新型农村合作医疗中受益。从总体上看，我国新型农村合作医疗运行平稳，逐步规范，农民医疗负担有所减轻，因病致贫、因病反贫的状况有所改善。

最低生活保障制度

除了医疗以外，全国所有的城市都建立了最低生活保障制度，城市居民最低生活保障制度从过去只向无职业、无收入、无供养亲属的城市贫困者提供社会供给扩大到家庭人均收入水平低于当地城市最低生活标准的所有居民。

在城镇最低生活保障方面受益的人数大幅度增长，2000年，我国城镇居民享受最低生活保障的人口只有402.6万人，2007年增加到2270.9万人，基本实现了“应保尽保”的目标。

2007年与上年相比，全年各级财政支出低保资金增长22.21%，城镇最低生活保障水平每人每月人均标准182.4元，增长7.6%，人均补差102元/月，比上年增长11.5%。

2007年，我国开始建立农村最低生活保障制度，这也是一个创举。过去最低生活保障制度只针对城镇居民，2007年开始向农村居民、农民扩展延伸。截止到2007年底，全国已有3451.9万人享受了最低生活保障，比上年同期增加1948.2万人，增长了128.7%，平均每人保障标准为每月70元，全年共发放农村最低生活保障金104.1亿元。2008年，全国农村居民享受最低生活保障制度已经达到4000多万人。

工商保险制度

现在工伤保险制度逐渐进行，截止2007年全国参加工伤保险的人数达到1亿2千173万人，全年享受工伤保险待遇的人数为96万人，全年工伤保险基金收入160亿元，支出88亿元。上面我是从基本养老保险制度、医疗保险制度，包括城镇居民、城镇职工、新农合几个方面以及城乡居民最低生活保障制度和工伤保险制度几个方面回顾了这几年我们取得的一些成就。

（二）我国社会保障制度取得的成就

总体上看，最近几年我国社会保障体系建设的步伐大大加快，取得了巨大的成就，人们的社会保险意识不断增强，社会保障的覆盖面不断扩大，基金的统筹层次不断提高。1997年开始建立养老保险制度的时候，很多地方统筹层次是停留在县一级和市一级，到目前为止现在已经有19个省实现了省级统筹。

保障水平不断提升，社会保障的法制化进程不断推进。最近国家正在制定社会保险法，而且已经进入的立法程序。从去年底开始向全国人民公开征求意见，截止到上月底，全国网站上公布已经收到了全国各方面的意见7万多条。在不久的将来，这一部法律将面世。

国家已经建立城镇职工基本养老保险制度，城镇居民基本养老保险制度，建立了城镇职工基本医疗保险制度，城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度，建立了城乡居民最低生活保障制度，农民工的养老保险办法也正在制定。去年我也有幸参加了人力资源和社会保障部的专家征求意见会议。

新型农民养老保险制度和事业单位养老办法正在试点。慈善事业也受到了高度重视，去年年底总亲自出席2008年全国慈善大会，并发表重要讲话。目前社保资金总规模已经达到4千多亿，保障了资金平稳运行，并实现了保值增值，商业保险的步伐也在快速发展。

以上就是对我国20多年来现代社会保障制度建立和发展成就的简单回顾。在看到成就的同时，我们还要清醒地认识到与全面建设小康社会，与构筑长治久安的目标，与广大人民群众的要求相比，我国的社会保障制度还任重而道远，现有的制度设计还存在很多问题。

（三）我国社会保障制度存在的问题

所以第三个方面，我想用一点时间给大家分析一下，我国社会保障制度或者是社会保障体系目前存在的一些主要问题。

中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、社会保障研究的著名专家郑秉文先生去年在回顾改革开放30年来社会保障制度建设的历程、成败得失的时候说了这么一句话，说回顾过去30年，我国社会保障制度成就巨大、问题很多，我想这个话说的还是比较中肯的。虽然我国社会保障制度建立了，建设取得了巨大的成就，但是我国社会保障体系仍然很不健全，制度仍然很不完善，保障水平仍然很低，我想从三个方面做一些阐述。

1．基本保障难满足

应该说我国目前的社会保障体系和社会保障制度还不能很好的满足人民群众日益增长的对社会保障的巨大需求。主要表现在社会保障覆盖面比较窄，应保未保现象比较严重。

2007年，全国2.01亿人参加基本养老保险，仅占全部就业人口的26.16%。如果我们考虑到养老保险主要针对二、三产业就业人员，这个比例也仅仅为44.21%。

2007年底，全国有1.16亿人参加失业保险，尽管按失业保险条例规定的覆盖范围失业保险覆盖率为78%，但是如果考虑到我国主要针对从事第二、三产业就业人员实行失业保险，2007年参加失业保险的人数比例也仅仅为25.7%，中国还有相当多的城镇居民没有任何医疗保障。当然国家正在探索推行城镇居民的医疗保险制度，但是从现实情况来看，城镇居民相

当一部分没有任何医疗保险和医疗保障。

根据最具有权威性的第三次国家卫生服务的调查结果显示，2003年，.5%的城乡居民在寻求医疗服务时必须完全自费。城乡医疗保障其他方面的覆盖情况是：公费劳保医疗占2.3%；合作医疗占8%；从目前来看合作医疗现在已经是大大的超出了这个数字；基本医疗保险占8.2%，医疗保险占7%；其中社会医疗保险占10%，这是2003年的数据。2008，全国80%以上的农村地区和80%左右的农民参加了新型合作医疗。但是我们注意到，经过一些地方的调查研究发现，由于合作医疗筹资水平偏低，医疗服务供给以及费用报销存在诸多需要改进的方面，绝大多数农民看病难、看病贵的情况并没有得到根本的改变。我曾经去过青海、内蒙、江苏对新型合作医疗做过一些了解，对于江西等地的一些合作医疗实施的情况也撰写过一些论文。

通过这些文献和调查研究发现，我们现在的制度设计，总体应该说是合理的，方向是正确的。但是，由于制度设计本身有一些缺陷，特别是有起伏线，有封顶线，有些地方虽然在随着经济发展水平把起伏线降得很低，但是一般水平保持在1000元左右，1000元以下的医疗费用仍然需要农民自费。所以，农民参加合作医疗的积极性受到影响。当然现在的情况有所好转，我们审计市县财政补助现在有了大幅度提高，对农民也有一定的吸引力。

另外还有一个问题，是报销手续比较繁琐，再加上宣传不到位，农民在知情权方面不是很清楚，导致对这项制度缺乏正确的认识，所以在报销过程中会出现一些问题。另外，这项制度还存在一个逆向选择的风险，所谓逆向选择就是指青壮年，身体好的没有意愿参加，一些年老体弱的，生病比较多的愿意参加，所以这样就导致了这项制度有一些逆向选择的问题。

另外，农村合作医疗不仅仅是一个费用分担的问题，还有一个重要的问题是，医疗的可及性和可得性问题，前年我去内蒙调研的时候，当地的一些领导干部介绍说当地农村缺医少药的情况比较严重，农村的三级卫生体系残缺不全，乡镇卫生院号称只有老三件——听诊器、血压计、温度计，医务人员的医疗水平也比较低，高水平的专业的医务人员留不住，引不来。所以说，农村合作医疗制度的建设在一定程度上缓解了农民看病难、看病贵的难题，但是没有从根本上解决农村缺医少药和农民看病难、看病贵的问题。

特别是保险制度、保障制度城乡分割，实施不同的制度对于农民和流动的农民、农民工而言存在着一定的空白，对他们而言是非常不公正的，尽管现在正在制定办法。农民工很难享受到公共财政支持的社会保险的阳光雨露。

另外，非正规就业人员也难以享受与城镇居民同等的社会保障。其次还有相当一部分，还有12个省、市、区社会保障统筹层次比较低，资金调剂能力比较弱，不能真正有效满足

大部分人的基本需求，抗风险能力比较差。在一个县，在一个市里面，几万人、几千人建一个保险制度，它不具备大数法则、风险共担的原则，所以提高资金的统筹层次就显得尤为重要。

还有一个重要的问题，就是现在被覆盖的一些人由于制度残缺不全很难进行顺畅的转移继续，影响了市场经济下人们的自由流动，影响了资源的优化配置。

尽管今年要求在全国试点，但是根据中国社会科学院2008年5—9月份在全国抽样调查显示，但是有93.5%的农民现在没有参加农村医疗保险、农村养老保险。46.7%的城镇居民没有参加城镇养老保险，40.5%的城镇居民没有参加城镇医疗保险，15.4%的农民没有参加新型农村合作医疗保险。到了2008年底，有91.5%的农民已经参加了农村合作医疗，但是抽样调查显示仍然有15.4%的农民没有参加新型农村合作医疗。

城镇居民有77.9%的人没有参加失业保险，82.1%的人没有参加工伤保险。这里特别需要指出的2008年底农民工参加社会保险率不足20%，，而且参保人员当中退保率很高，这个问题我曾经专门研究过也专门写过文章。当前我国并没有统一的农民工社会保险办法，尽管现在人力资源和社会保障部正在制定农民工参加养老保险的办法，但是对于工伤、医疗、失业等问题并没有统一的办法。

从现实的情况看，农民工保险办法各行其是，各地在积极探索方面基本上是不成功的。目前，农民工养老保险办法主要有以下四种类型：

第一种是广东、深圳模式，基本上参照城镇职工社会保险办法；

第二种是北京、青岛模式，参照了城镇居民职工社会保险办法，但是又不同于城镇居民城镇职工社会保险办法，是在此基础上降低了一定水平，单独为农民工量身订作的社会保险办法、养老办法；

第三种是成都、上海模式，综合养老办法及社会保险办法，包括医疗、养老、工伤等方面的内容。

第四种是浙江模式，主要特点是“三低”：低门槛、低待遇、低水平。

以上的模式都推了多年，但是不管哪一种模式效果都不是非常明显，全国农民工参加养老保险的比率不到20%，众多参加了社会养老保险的农民工在回乡转移工作之前都纷纷要求退保，每年年底的广东就会形成农民工的退保高潮。

另外在工伤保险条例实施前，现有的国有企业工伤人员还有相当一部分没有纳入工伤保险统筹基金的保障范围。还有一部分在《企业职工工伤保险试行办法》实行以前，已经负有工伤的国有企业的人员，有原工作的企业支付起工伤待遇，通常称之为老工伤。部分企业经

营困难或者破产倒闭，致使他们的工伤待遇难以落实。据初步统计全国国有企业老工伤人员有100万人，这就是我们现在社会保障制度存在的第一个大问题，城乡居民基本的社会保障需求没有得到很好的满足。

2．公平理念不到位

其实这个问题是具有内在的逻辑联系的。当前社会保障制度建设中存在的很多问题，与没有正确的社会保障理念有密切的关系。社会保障制度的产生和发展很大程度上起于慈悲，止于正义。社会保障应该说是一个收入分配的调节器，是一个公平正义的助推器和保障器。中国当前社会保障制度当中存在的覆盖面窄，历史欠账多，对于社会保障和收入调节的作用弱等诸多问题，应该说绝大部分都与没有很好的贯彻公平理念有关。

回想一下中国的社会保障制度更多的是考虑如何应对由于国有企业改革而产生的收益问题，是国有企业改革的配套措施，解决的是单位人向社会人转变的问题。社会保障制度涉及的立足点仍然没有跳出计划经济时期形成的传统思路，解决问题的对象主要是城镇居民，没有公平的对待农民、农民工以及非公有制企业单位的职工。我想前面简单的历史回顾，大家已经很明显的看出我国社会保障体系发展的逻辑及轨迹。

虽然近年来国家对于农民工、非公有制企业职工的养老、医疗、失业等社会保障有所考虑，但是由于我们前面讲的缴费方法、享受待遇等等与城镇国有企业职工有差距，而且缺乏强制性措施。绝大多数农民工、非公有制企业就业人员仍然没有参加社会保险，即使有少部分农民工参加了社会保险，由于各地实行的社会保障制度不统一，难以适应他们流动性大的需要，他们中的不少人又要求退出参加养老保险，即退保。

中国所谓的社会保障制度主要是指城镇居民的社会保障制度，占人口绝大多数的农民仍然被排除在通常意义上的社会保障制度之外。即便如此，在城镇中社会保障制度也主要是保障了有比较好的职业和有职业的群体，例如国有企业、事业单位中的职工和党政机关的工作人员，而真正困难及最需要保障的人群往往又难以享受平等的社会保障。

由于社会保障主要在国有企业建立和推行，非公有制企业职工社会保障建立之后，不同企业之间负担并不公平，建立了社会保障制度的公有制企业负担加重，与非公有制企业相比处于不利的竞争地位，机关事业单位与企业之间的社会保障待遇差距较大，机关事业单位养老保险制度改革仍处于试点阶段，全国性方案尚没有出台。

近年来，由于机关事业单位和企业基本养老保险改革不同步，机关事业单位退休人员与企业离退休人员之间待遇的差距巨大，这就造成了大量的社会矛盾和不安定因素，而且也不

利于职工的合理流动。

3．制度设计有缺陷

由于社会保障制度设计之初缺乏公平、整体、系统的考虑，造成社会保障制度存在不少缺陷。具体表现为社会保障体系不统一、不完备，城乡分割；立法滞后、保障水平、责任主体、与地方的责任分担、历史欠账的处理等没有明确的界定；重经济保障，轻服务保障；资金安全运营管理有待加强等方面的缺陷。前面讲到了，目前总体运营平稳，实现了保值增值，但是在管理方面仍然存在着一些漏洞及迫切需要加强的地方。

正由于责任不清以及财政并未真正到位等因素造成社会保障基金不足。社会保障在旧制度下的历史责任与正在确立的新制度中的现实责任如何处理，至今并不清晰。目前难以推进养老保险的审计统筹，社会保险税率差距悬殊等问题其实都是由历史责任和现实责任划分不清形成的。

在国家责任方面，虽然财政自1998年以来对社会保障的投入大幅度的增长，但是并不是一种固定机制，在很大程度上带有随意性。而地方财政的投入极少，有些地方几乎处于缺位的状态。还有学者指出除了没有明确界定责任以外，目前中国所实行的财政分灶吃饭也是制约统筹层次提高的一个重要原因。

同时由于中国养老保险制度保障制度现行的管理经办机构分属各级具体管理，审计社会保险机构既管不了人，也调不动资金，这就是我们第三个方面制度设计方面，特别是在责任方面的一个重大缺陷。

具体来讲，制度设计与缺陷表现为： （1）制度碎片化

很多学者把现在的养老保险制度、医疗保险制度用碎片化来形容，城乡之间、地区之间、所有制之间、不同的身份之间的制度不同、分割，养老保险、医疗保险等基本社会保障制度有多种不同的制度设计。

现有的养老保险制度，包括城镇职工基本养老保险，城镇居民养老保险，农民工养老保险，各自自己制定的失地农民养老保险办法，农民养老保险办法，事业单位养老保险办法等等。2007年，我曾经专门写过文章分析过我国现在的养老保险制度。

现有的医疗保险制度，包括城镇职工基本养老保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗等等。同一保险制度被户籍身份、所有制身份、职业身份等分割成不同的缴费办法、待

遇享受和标准以及公共财政支持办法。它既影响了人口的自由流动和劳动力资源的优化配置，也产生了新的不公平。

现在养老保险企业要缴费20%，医疗、工伤等加起来要占到工资总额的30%，这种比较高的费用给参加社会保险的单位、企业造成了比较沉重的负担。而不需要强制参加的企业则逃避了这样的责任，相对于参加的这些企业，负担也轻的多，所以说这是一种不公平。

（2）制度不完善

社会保障制度碎片化本身就是社会保障制度不完善的体现，每一种制度本身也存在诸多问题。上个世纪80年代在农村实行的农民养老保险，截止到2008年总共才有5000多万人参加保险，享受该待遇的只有300多万人。目前全国正在试点实行新型农民养老保险办法，该办法按照个人缴费、集体补助、补贴的原则实施，应该说这是一个进步。

为什么说这是一个进步呢？因为80年代的时候，我国就在农村探索实行过农民养老保险办法，当时的原则是个人缴费、集体补助、扶持。很多地方集体经济已经不复存在，集体辅助成为一句空话，扶持没有具体的下文，所以说农民养老保险这些年来就变成了个人储蓄，因此，不被广大农民所认可，导致农民参加养老保险的积极性不高，所以才有2008年全国参加养老保险的只有5000万人，享受待遇才有300多万人这样一个可怜的结局。

但是现在实行的新的农民养老保险办法又是一个进步，因为该办法既有补贴，又有公共财政有支持，这就是一个进步。但是还应该看到很多地方农村集体经济已经成为空壳，集体补助基本上也是水中月、镜中花，而且补助的标准和比例还需要进一步明确。

如果新型农村养老保险不解决资金来源和保障待遇水平的问题，广大农民对新的制度认可和参与度，我想可能不会太高。城镇居民基本养老保险、基本医疗保险和新型农村合作医疗对于城镇居民和农民医疗卫生权益保障起了积极的作用。但是由于实行以家庭为单位的私人参加，存在着很大的逆向选择的风险，刚才我已经提到了，身体好的人不愿意参加。

的财政补助是以参加合作医疗的农民数为拨付依据，因此一般情况下财政的补贴补助要到下半年才能补助到位，造成地方资金运转困难。另外，新型农村合作医疗设有起伏线和封顶线，造成受益水平低，容易产生劫富济贫的效应。

据调研，全国新型农村合作医疗平均只能报销发生费用的三分之一，难以真正的有效化解大病的风险，外出就业的农民工和返乡定居的城镇居民——过去是职工，后来因为退休或者企业破产，家庭在农村又回到农村的职工——由于户籍的没有办法正常参加或者是享

受农村合作医疗或者城镇居民的医疗保险，这两方面都参加不了。

（3）资金缺口比较大

这个我们前面已经提到过，我国社会养老保险、医疗等保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的方式，由于历史欠账多，实质上仍然是现收现付的资金筹集模式。

因为我们在制度设计之初的缴费方式实施的是所谓的老人老办法，新人新办法，过度办法三种不同的缴费方式。对于老人，过去工作几十年的个人账户其实是空的，叫视同交费年限，其实老人并没有交。这个钱从哪儿来？更多是拿现有的职工参加养老保险的钱来补这块空白，仍然是现收现付。

虽然国家在一些省市试点做个人账户，但是由于地方财力有限，很多地方个人账户仍然是空。据研究，我国养老保险金历史欠账达到3万多亿元，而且每年在增加。一些地方采取社会保险扩面的方式筹集资金，弥补城镇职工养老保险的缺口。为什么有些地方城镇职工非公有制企业职工以及农民工参加养老保险有一定的积极性？这是因为实行了所谓的养老保险扩面工作，这样相当一部分就要弥补城镇职工，特别是国有企业、老企业职工的养老金发放的亏空。这种做法只是把养老金支付的风险向后推迟了，其实是很危险的做法。

一些困难企业和困难群体由于经济困难没有参保，缺乏养老医疗保障，一部分计划经济时期的集体企业现在生存困难，生产经营不正常或者是长期处于倒闭状态，没有参保缴费能力，导致已经退休人员处于无保障状态。

据人力资源和社会保障部统计，全国这类人群大致在300万以上，另外还有“五七工”、“家属工”跟老年约200万人左右，两项合计大约500万人左右。全国还有400多万困难企业退休人员医疗保障问题没有解决，一类是国有企业、国有困难企业退休人员，虽然纳入医疗保险，但是由于企业没有能力缴纳医疗保险费。另外一部分是关闭破产的集体企业退休人员，没有纳入医疗保险。

小结：

以上是从三个方面概括了我国现行的社会保障制度、社会保障体系建设存在的主要问题，概括起来讲是基本保障难满足，出现这个问题的原因是由于我们过去在制度建立的时候公平理念不到位，这是最根本的原因，而制度设计有缺陷，这也是主要原因。基本保障难满足是最后的结果。

在当前应对金融危机的形势下，加快社会保障体系建设、加快完善社会保障体系建设具有十分重要的紧迫性，它对于社会长治久安具有非常重要的意义。加快社会保障体系建设既

是应对金融危机的一个重要手段，也是构筑国家长治久安，实现社会和谐稳定的一个重要内容。因此我们应该抓住利用当前应对金融危机的契机，加快我国社会保障体系的建设。

四、加快我国社会保障体系建设的建议

（一）确立公平的价值理念，推进城乡社会保障制度统筹发展

首先要确立一个正确的理念，制度设计的正确理念，要坚持公平与效率并重，合理调节收入分配与社会分工。新型社会保障制度的建设和发展应该有利于保护低收入群体阶层的利益，改革的推进不能将广大职工对改革的热情变成对改革的憎恨。

因此当前需要提高社会保障对社会分工的调节力度，控制乃至缩小城乡居民收入差距。社会保障体系本身就是收入差距一个调节器，我们现有的社会保障制度是一种扩大放大的方法，会对收入分配起到一种放大的效应，所以它不利于增强人们对改革的共识，因此我们需要改变这种方法，开辟社会保障新的筹资渠道。例如，完善个人所得税、开展遗产税等，扩大国家财政对于社会保障的投入，尽快扩展社会保险制度的覆盖面。

中国现阶段不可能在社会保障制度上实行全民公平，但是，必须确立社会保障建设公平的价值取向，根据社会公平正义与共享发展成果的原则来推进社会保障制度建设，逐步缩小这一制度的不公平，无疑是完善社会保障制度的基础。

由于计划生育的实施，大部分农村青年一代的子女也只有一个或者是两个，所以家庭结构逐渐向核心化、小型化发展，与此同时也带来了农村人口老龄化程度的不断加强。土地和传统的家庭保障功能越来越弱，农民和城市居民一样需要现代社会保障制度。

但现实情况是90%的农民没有养老保险制度，基本医疗保险制度也是低水平。所以我们需要以统筹建立和完善覆盖城乡居民养老保险制度、医疗保险制度和社会救助制度为重点，解决城乡居民最紧迫最基本的社会保障需求，更加重视农民的基本社会保障需求。

1．要整体规划，重点推进农村的社会保障制度建设

将城乡社会保障制度作为一个有机整体，进行科学合理地规划设计，包括项目结构、保障水平、筹资模式、管理制度和监管机制等，以有助于城乡社会保障制度的有效衔接。考虑到当前城乡社会保障制度发展不平衡和经济实力有限等条件因素的制约，农村社会保障制度应向运行相对成熟的城镇社会保障制度靠拢，如养老保险、最低生活保障等，尽量避免二者在基本构成要素方面的偏差，为将来城乡社会保障制度的统一奠定基础。今后长远的方向应该是城乡居民不因为他们身份的不同而享受不同的社会保障的待遇，应该是一种统一的制度

模式。当然现实如此，我们需要分步骤的推进，不可能指望一日之内完全实现。

2．要以农民工和失地农民为重点，实现城乡社会保障制度的合理衔接

尽量创造条件让农民工和失地农民参加城镇社会保障制度，在保障标准、筹资模式和待遇发放等方面给予一定的长远、灵活性的安排，既为农民工返乡务农养老做好准备，也为农民工在城镇工作和养老做活准备。据我了解现在的农民工参加养老保险办法，正在试图按照这个思路解决农民工在城市生活和返乡两种不同选择的养老保险的难题。

同时，我们还要进一步研究失地农民的收入保障问题，全国现在有几千万实力农民，各个地方对他们老有所养采取了各种不同的办法，有的效果明显，有的还存在一些隐患，所以需要统筹考虑，加强对在城镇找不到工作的，生活比较困难的农民工的社会救助。

（二）构建适合中国国情的社会保障体系

1．人口“未富先老”

目前中国60岁以上的人口已经占到总人口的11%，将近1.5亿人。据预测到21世纪30年代，也就是说今后20年中国人口老龄化将达到高峰，并持续二十余年。与发达国家相比，中国的人口老龄化是在计划生育作用下，在经济并不发达的情况下提前到来的，人口老龄化对社会保障的压力是全面的、巨大的，不仅养老保险要承受更大的压力，而且医疗、失业保险等也将受到严峻挑战。

2．计划经济和城乡二元结构造成的历史欠账较多

我们已经提到了这些，我们现在隐性的债务是非常巨大的。

3．市场化、城市化过程中面临全球化的冲击和压力

因此，我国社会保障制度建设和发展既要借鉴国外的经验，更要立足国情，构建一个“低保障，广覆盖、重实效、可持续”的社会保障。低保障，并不意味着标准过低，不能维持基本生活，而是要求与经济发展水平相适应的能够维持基本生活需要的保障。

（三）促进社会保障建设的可持续发展

如何扩大社会保障覆盖面、提高社会统筹层次，如何解决城乡居民医疗卫生保障问题，如何做实养老保险中的“个人账户”，如何建立和完善农村合作医疗制度与农村卫生保障体系，如何为失地农民和农民工提供必要的社会保障，如何做好城乡生活困难居民的社会保障

工作，如何实现社会保障基金的保值增值等等，都需要着眼于社会保障建设的可持续性。 不能头疼医头、脚痛医脚、零打碎敲。

1．积极推动社会保障法制建设

世界上大多数国家都以立法形式对社会保障制度进行安排，我国应抓紧出台社会保障的相关立法，使社会保障体系建设步入法制化的轨道。

前面已经提到，《中华人民共和国社会保险法（草案）》已经提交全国审议，备受社会各界关注。应该继续关注支持社会保障立法工作，推动社会保险法尽早出台，在此过程中应该高度重视城乡社会保障制度的统筹发展。

2．完善社会保障的公共财务投入机制，加大对社会保障的投入

今年总理在报告里面提出准备拿出2000多亿投入社会保障体系建设，应该说这是史无前例的。公共财政必须对社会保障提供合理的财政支持，我国公共财政还有很大的提升空间。

根据国际经验，福利国家在财政支出中社会保障支出要占40%以上，新型工业化国家及部分发展中国家同一指标也普遍在20%以上，2007年，中国的财政性社会保障支出占国家财政支出的比重仅为11%左右。

（1）要合理界定各级财政在社会保障方面的事权和财权，明确各级的社会保障责任

为了提高公共财政对社会保障支出的力度和幅度，通过规范转移支付制度强化在社会保障中的主导权。主要负责全国性社会保障事业发展规划的制定，统筹各地社会保障的协调发展，通过财政转移支付帮助贫困地区，监督各地区社会保障事业的财政投入和运行管理。地方主要负责本地社会保障事业的实行与实施，保证社会保障发展的财政投入，负责社会保障的日常事务。

（2）要提高各级公共财政用于社会保障支出的比重，推动经济建设型财政向公共服务型财政的转变

各级应该不断调整支出结构，加大对社会保障的支持力度，逐步形成与经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制。在保证全体社会成员基本社会保障的同时，努力使人们合理分享经济社会发展的成果，根据我国的经济发展水平和公共财政的实力逐步的提高社会

保障支出在财政支出中的比重，以增强的公共管理职能。

（3）要建立和健全社会保障预算，增强社会保障财政支出的权威性和稳定性 各级应分别建立社会保障预算，逐步将社会保障支出作为财政和地方各级财政的主要支出项目确定下来。

各级不得挪用、侵占社会保障的公共财政投入资金，不得随意改变社会保障资金的法定用途。前几年发生的上海社保基金案就是一个沉重的教训。

（4）要建立社会保障工作的绩效评估和行政问责制度

各级要把做好社会保障工作，特别是保证社会保障的公共财产投入和使用效率作为的重要任务，强化人力资源和社会保障部门、民政部门以及其他相关部门的监督管理责任。制定年度考核目标责任制，通过多方位、多层次的评估办法，对完成社会保障目标、任务的情况进行考核，根据考核结果奖优罚劣。

3．建立和完善多元化的社会保障体系

要充分发挥、企业、社会和个人在社会保障中的作用，挖掘和利用传统社会保障资源，形成多支柱、多层次、多元化的社会保障体系。

社会保障不仅包括社会保险，而且包括社会救助、社会互助、社会优抚、个人储蓄性保险等形式。在完善社会保险各个项目的同时，应当重视发展社会互助、社会救助等社会保障形式，保障社会特殊群体的基本生活。特别强调，中华民族千百年来具有邻里互助、扶危济困、乐善好施的传统，这些优良的传统应该在现代社会中继续发挥其应有的作用，做到不仅老有所养、病有所医，而且残有所助，贫有所扶，从而充分发挥社会保障“安全网”的作用。

4．加强社会保障机构的能力建设

我国现有的社会保障制度存在主管单位、主管部门分割、分散的问题。经办单位十分困难，信息设备等基础设施以及人员的数量、质量滞后，急需加强社会保障机构的能力建设。

（1）要加强社会保障主管部门之间的沟通和协调，增强管理和服务社会保障的合力

当前社会救助、低保、慈善事业、优抚安置等这些方面的工作由民政部门负责，医疗、社会保险、工伤、失业由人力社会保障部门负责，新农合则有卫生部门管理。机构管理与职

责比较分散。因此建议在层面成立社会保障工作联席会议制度，成员单位应该有、财政部、人力资源社会保障部、民政部、卫生部、住房和城乡建设部、教育部、审计署、监察部、司法部等另外，主管部门内部相关司局也要加强沟通和协调，避免同一类型的社会保险之间由于适用对象不同形成的制度分割，差距越来越大。同时也要做好不同类型社会保障之间的制度衔接。

（2）加强社会保障的信息化建设

虽然国家现在实施了金保工程，各地也开展了社会保险信息化建设，但是，信息化建设的标准不同，信息记录不完善的现象也时有发生，地方规划的信息建设方案与全国将要实行的标准存在着差异，这种状况不仅导致了无法建立全国统一，并可以快捷传递的社会保险信息系统，直接影响劳动者社会保险关系的续转，而且事实上，也造成了一些记账风险。

因此，国家要加快社会保险信息化建设，制定全国统一的信息化标准，提高全国信息化建设的标准和质量，尽快停止各行其是的地方社会保险信息化建设。在金保工程的基础上尽快设立全国社会保险信息化建设专项财政资金投入，尽快建立全国统一的、规范化的社会保险信息系统，实现全国联网。社会保障制度的实施也迫切需要建立畅通、便捷的全国性信息平台，以便让从地方到各级社会救助部门、财政部门全面及时的了解辖区内低收入群体或者救助对象的信息。

（3）规范经办机构，提高服务质量

社会保障制度的经办机构是直接面向社会保障对象的服务机构，实施服务的标准与服务质量直接影响着社会保障制度的实践效果与保障对象的切身利益。社会保险应尽快改变目前杂乱无章、五花八门的格局，建立并完善专门的社会保险经办机构在现有基础上主要以养老保险、医疗保险为服务内容，分别建立相应的经办机构。

其中，基本养老保险经办机构应当根据全国统筹的目标，改属地管理为全国统一的管理实施。医疗保险经办机构，则可以以地级市为统筹单位，由统筹层级负责管理。工伤保险、生育保险等可以统一纳入医疗保险经办机构。社会保险费应当由一个经办机构负责征收。现在比较乱，有的是税务部门，有的是社保部门，应该由统一一个经办机构负责征收，适当扩大基层经办人员的编制，对现有人员进行必要的专门培训，严格把握新进人员的素质要求，逐步实现经办工作的专业化和规范化。总之，我们要以统筹城乡社会保障制度，以实现老有所养、病有所医、住有所居、残有所助、弱有所扶、贫有所帮的目标来推进我们的社

会保障体系建设。谢谢大家！